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韩宇平:黄河流域水资源管理制度探讨

作者:admin 日期:2020/6/9 19:28:53

韩宇平

(华北水利水电大学水资源学院院长、黄河科学研究院院长)

    制度是社会的游戏规则或行为规则,涵盖的内容涉及社会、政治及经济的方方面面。水资源管理制度可以视为社会治水的游戏规则或行为规则,包括取水、配水、输水、用水、排水、节水等各环节的制度安排,也包括水资源、水环境、水生态等各领域的制度安排,包含立足于解决水资源、水环境、水生态、水安全等问题的水法律、水政策和水行政等有关水资源管理制度安排。我国《水法》的颁布和修订明确了水资源权属,规定了水资源管理体制和基本制度,为我国逐渐建立起符合我国国情的,比较科学合理、相互配套的水法规体系奠定了基础,具有中国特色的水资源统一管理制度逐渐形成。2019年9月18日,习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表重要讲话,黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略,其中黄河流域水资源节约集约利用是实施国家战略的重要任务。为此,有必要对流域水资源管理制度做一个比较全面系统的梳理,分析其存在的问题,借鉴国际经验提出流域水资源管理制度建设的改革发展方向,为全面贯彻落实国家战略提供抓手,请大家多批评指正。


    一、流域水资源管理制度存在问题分析

    1、流域管理机构自身定位模糊,相关法律规范体系建设滞后

    到目前我国已形成了《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》和《防洪法》等四部法律,同时有国务院、水利部、省级政府、地方政府、各大流域管理机构颁布的涉及水资源利用、水资源保护、水污染防治、水库大坝安全管理、水行政处罚、省际水事纠纷预防等120余部行政规章,共同构成了我国水资源管理制度体系。《水法》作为我国水利治理的基本法律,国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构,在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。但在具体条文中往往将水行政主管部门和流域管理机构并列,没有明确流域管理机构的定位和法律地位。《水污染防治法》有关流域管理机构的表述只涉及排污口设置、饮用水源保护区划定等有限职责,随着新一轮机构改革的推进,原流域管理机构承担的水资源保护职能划归生态环境部,与之相适应的《水污染防治法》修订工作尚未进行,难以适应新的形势。《防洪法》规定流域管理机构行使国务院水行政主管部门授权的防洪协调和监督管理职责,但是随着新一轮机构改革推进,流域管理机构承担的防汛抗旱职能划归应急管理部,与之对应的《防洪法》修订工作也尚未进行。另外,上述几部法律只是规定了流域管理机构的一般职责,而对于象黄河流域这样复杂、特殊的问题,既不完善也缺乏针对性。因此,制定出符合现实需要的、具有实践操作性的《黄河法》是黄河水资源问题能否得以顺利解决的重要议题之一。

    2、条块分割突出,协同治理体系尚未形成

    由于水资源问题的复杂性和水资源功能的多样性,多个国家部门涉及水资源管理问题,由此导致条块分割、政出多门的问题一时难以解决,由此造成管理效率低下、管理资源浪费的问题难以避免。虽然2002年新《水法》第12条规定:“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”,但我国流域管理与行政区域管理相结合的体制在实际运行中,普遍存在条块分割现象。比如水利部、生态环境部、自然资源部、农业农村部、国家林业局、应急管理部和国家计划发展委员会等多个部门都对流域具有管理权,在防汛抗旱、水资源确权、水环境监测和治理、农业灌溉、水土保持等方面均存在或多或少的责权不清现象,难以形成治理合力。

    3、流域管理机构缺乏有效执行权力,难以协调流域各省区的利益

    流域涵盖多个省份,各省(区)之间也由于水资源的竞争性而存在着矛盾问题,如工农业用水、灌溉排水、再生水回用、污水排放等均存在上下游矛盾问题,如黄河流域还承担着白洋淀、天津等流域外的部分供水任务,使得流域内外形成了用水矛盾,需要一个权威性的流域管理机构来有效协调流域各地方政府之间的管理活动。流域委员会作为水利部的派出机构(事业单位),对流域内涉水违法行为很难直接进行惩治,只能在水利部规定的职能范围内进行监督检查工作,没有真正的处置权,难以协调流域各省区的利益,需要建立一个能够体现国家和各省(区)利益的协调机制来解决问题,如建立代表各方利益的流域委员会或者联席会议制度来适应形势要求。

    4、社会与公众参与治理不足

    在水资源治理中的公众参与是指行业协会(如中国水利工程协会、中国水利企业协会、中国城镇供水排水协会、中国节水协会,中国城镇供水排水协会、农民用水户协会等)、社会组织、企业法人、群众团体和公民个体以多种方式和途径参与有关政策制定、实施、监督和评估,以推动水资源高效利用目标的实现。长期以来,受我国管理体制的影响,各项管理事业中政府都处于主体地位,社会公共组织、企业及群众在公共资源治理问题上参与过少,政府和社会公众之间协同乏力。流域社会公众参与流域水资源管理面临的主要问题首先是参与渠道不足,流域管理机构和地方政府部门均认为防洪、水污染治理等事务是政府部门的职责,缺乏对公众进行宣讲,使社会公众对水资源治理缺乏了解,难以有效参与;其次是社会组织参与能力不足,流域的公共组织经费不足、独立性较差、组织化水平有待提高。


    二、国际水资源管理制度发展趋势

    1、水资源利用管理制度公法色彩日益浓厚

水资源高效利用的国际经验上来看,一个明显的趋势是国家公权力对水资源管理制度的干预力度逐渐增强,水资源管理制度公法色彩日益浓厚。水资源权属独立,20世纪中期以后水资源短缺成为制约人类社会进步的瓶颈之一,各国纷纷制定或修改水资源法,将水资源作为其独立的调整对象。在这些立法中,水资源与土地资源分离,成为独立的物权客体,属于的国家(州)或者王室所有,归全体人民共同享用。国家公权力对水资源配置的干预力度逐渐加大,美国作为以私有制为主体的资本主义国家,促成河岸权与先占优先权体系日益靠拢的主要力量正是来自于国家(州)的公权力干预,尤其是严格的行政许可制度和水权交易监管程序。同样表现出公权力强势干预水资源利用管理的还有澳大利亚。日本中央政府在水资源管理中也担当重任,一方面要对水资源开发利用、环境保护制定政策和规划,监管水务单位的运营、维护和管理,另一方面还要为水资源管理投入大量的资金,为水资源利用和保护进行财政支持。

    2、综合管理是水资源管理制度演变的重要趋势

    如果我们想要克服已经出现或者将要出现的水资源短缺问题,那么就需要全面审视所有经济和环境领域内的水资源管理问题,即水资源应该进行综合管理。水资源的综合管理意味着要找寻一种适当的方法协调部门之间的政策制定和实施,在所有经济和社会部门内与水有关的管理行为应当在水资源总体管理中加以考虑。水资源的综合管理提出要对地表水和地下水、上游水与下游水、“绿色水”和“蓝色水”以及水质与水量进行综合管理。水资源的综合管理显然也要将水作为自然界的元素之一,与更广泛的自然资源管理相结合,资源之间广泛结合的综合管理才是资源管理的主流趋势。

国外有关水资源利用的法治实践和制度研究随着时间变迁和情势发展变化。在流域水资源的管理模式上,由最先开始的集权管理模式(以瑞典、芬兰、意大利和以色列等为代表)、分权管理模式(以英国、瑞士、荷兰、印度和比利时等为代表)和综合管理模式(以美国、法国、加拿大和澳大利亚等)多种模式并存,逐渐向集权和分权相结合的综合管理模式演变,而且呈现出多样性的特征,尤其以美国的田纳西流域水资源管理模式、法国的罗纳河流域水资源管理模式和加拿大的格兰德河水资源管理模式为典型。

    3、水资源管理从区域控制走向流域管理

    从水资源利用管理的国际经验来看,另一个发展趋势是从区域控制到流域管理。一是建立流域综合开发管理局。流域管理局的典型代表是美国田纳西河流域管理局,负责制定和规划大量开发项目,实施大规模的多部门战略,能够较好的弥补水资源管理机构分散、水资源管理薄弱的弊端。二是规划和协调流域管理的流域委员会。水资源所有权归各州政府管理的联邦制国家一般会选择设立流域委员会。流域委员会主要负责对流域内各州水资源开发利用进行规划和协调,澳大利亚墨累—达令流域成立的流域委员会是这类机构中的成功范例。三是综合性的流域机构。综合性的流域机构是目前世界上流域管理较为流行的一种模式,一般是根据国境内的水系,按照水资源统一规划、管理、经营的指导理念而设立的流域机构。欧盟各国已普遍实行这种综合性流域管理方式,典型的综合性流域管理机构是1974年英国成立的泰晤士河水务局。

    4、逐渐构建了以水权制度为核心的水资源管理制度

    水权制度是在水资源利用管理发展过程中,随着用水需求增加而逐步出现的一种规范的水资源法制化管理模式,是一种与市场经济体制相适应的水资源管理机制。水权制度的核心是水资源产权的明晰,水权制度的建立有利于水资源的利用与保护,同时也是水资源走向和市场化的前提与基础。水权制度形式多样,主要有河岸权制度、先占优先权制度、特许水权制度等。具体采用何种水权制度,则要结合地区的具体情况,尤其是要考虑地方气候、水文条件等因素。建立水权交易制度是提高水资源配置效率的有效方式,也是世界上大多数缺水国家的选择。


    三、黄河流域水资源管理制度改革方向

    鉴于以上分析,本节以黄河流域为例论述建立水资源管理制度,通过制度调整人的行为,特别是纠正人的错误行为,为水资源的可持续利用支撑流域经济社会的高质量发展提供保障。黄河流域水资源管理制度建设主要的改革方向包括以下几个方面。

    1、提高流域水资源管理制度和制度主体的协同水平。水资源刚性约束条件下,黄河流域各省区的水资源管理制度目标、措施、平台在纵向制度空间存在依赖性,在横向地理空间存在异质性。提高水资源管理制度在制度空间与地理空间的协同,减少水资源高效利用制度摩擦,减少涉及流域水资源管理制度体系的缺失、冗余、陈旧、散乱、互相冲突问题,持续提升流域水资源利用绩效和经济社会发展水平。黄河流域水资源管理制度重构主体要实现“三维多层”的协调机制,分别从立法、行政、社会三个维度和国家、流域机构、省区水主管部门、市县水主管部门等多个层级实现协同,共同推进流域全面建立水资源管理制度体系。

    2、构建水资源管理基本结构的协调机制。在治理模式上,着力构建多主体共同治理模式,实现政府、社会和市场三者的循环互动。由以政府单方面“控制”为核心的传统管理模式转向以“善治”为目标的现代治理模式,由管理向治理转变,由管理者与被管理者的关系向全体社会成员参与社会事务治理的方向转变。政府作为主体,对水资源治理起着主导作用,其作用范围从直接调配水资源转向实施水权管理;从直接财政投资办水利转向大规模利用社会资本办水利;从全方位提供水利产品转向公共物品和服务;从直接行政管制转向宏观调控,做好水市场的裁判员、服务员和信息员等诸多方面。市场作为主体,对水资源治理起着基础性甚至决定性作用,即在明晰水权的基础上,水资源配置方式由政府向市场转化,且市场机制的作用不断增强,真正实现“两手发力”,最终形成一种有效、规范的体系和运行制度。社会和公众作为主体,即确认社会主体的参与资格,扩大社会主体的参与范围,增强水资源治理决策的公众参与度。

    3、确立“黄河法”的特别法地位,重构黄河流域水资源高效利用法律制度体系。黄河流域水资源管理制度体系构建应当是以《宪法》为根本大法,以《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《黄河法》等为基本法律,以相应的行政法规、地方性法规以及部门规章等为重点支撑。由于我国现有的几部涉水法律是一般性的法律,而黄河流域的水资源具有其特殊性,应借鉴《长江保护法》的立法进程和方式,通过全国人民代表大会常务委员会制定并颁布适合黄河特点、体现流域生态保护和高质量发展要求的综合性的《黄河法》,从国家宏观层面提供立法对黄河流域有限的水资源进行合理配置,包括地表水和地下水、水量和水质、工农业用水和城乡用水等各个方面予以明确规定,以实现水资源的高效利用。并在此基础上对相关制度进行系统完善。

    4、推动正式制度和非正式制度在黄河流域水资源高效利用制度体系中的互融、互通、互化。非正式制度是目前黄河流域水资源开发利用与管理中比较薄弱却非常关键的环节,必须予以加强,也是黄河流域水资源管理制度体系重构的亮点之一。在水资源高效利用制度体系中,正式制度和非正式制度相互联系、互相渗透、相互作用,应共同着力固根基、扬优势、补短板、强弱项,共同构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,完善和支撑黄河流域水资源管理制度体系。

 (本文转载自《人民黄河》公众号)

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